Korupsi kerapkali digambarkan sebagai penyakit sistemik yang dapat merusak sendi-sendi kehidupan bangsa, melemahkan kepercayaan publik, melumpuhkan pelayanan dasar dan menghambat pertumbuhan ekonomi. Di negara-negara berkembang, tantangan ini menjadi lebih kompleks karena dikenal sebagai “kejahatan kerah putih”, yakni kejahatan sistemik yang kerap dilakukan oleh pejabat-bejabat tinggi negara. Di Indonesia sendiri, praktik korupsi masih menunjukan angka yang tinggi dengan upaya perlawanan yang cenderung masih rendah. Hasil survei Transparency International, menunjukan Indeks Persepsi Korupsi (CPI) Indonesia per tahun 2024 berada di skor 37/100 dan menduduki peringkat 99 dari 180 negara yang di survei. Angka ini menggambarkan kondisi Indonesia yang masih kewalahan menghadapi praktik korupsi yang meluas hampir di semua sektor kehidupan baik secara regional maupun nasional.
Dalam sejarah perlawanan korupsi di Asia Tenggara, nama Hakim Efren Plana dari Filipina berdiri sebagai monumen keberhasilan langka namun sangat instruktif. Tepat ketika Filipina dipimpin oleh rezim Ferdinand Marcos Sr (1965-1986) yang bisa dibilang rezim paling korup di negaranya. Jutaan orang hidup dalam kemiskinan parah, berbagai pelanggaran HAM terjadi dan praktik korupsi merajalela di tengah tumpukan utang negara. Namun ditengah gaya kepemimpinan kontoversialnya, Marcos mampu menarik simpati publik melalui pembenahan atas korupsi di Bureau of Internal Revenue (BIR) atau Biro Pajak Dalam Negeri Filipina, (semacam Direktoral Jenderal Pajak di Indonesia) dengan mengangkat Hakim Efren Plana sebagai komisaris BIR.
Ketika memimpin BIR, Efren Plana melakukan apa yang orang anggap sebagai langkah mustahil. Ia memerangi korupsi di institusi paling korup dalam waktu singkat dan meningkatkan pendapatan negara secara drastis. Keberhasilan Plana tersebut kemudian diabadikan oleh Robert Klitgaard, seorang pakar terkemuka dari Harvard University, yang menjadikan kepemimpinan Plana sebagai studi kasus utama dalam tulisan fenomenalnya, Controlling Corruption (1988). Tulisan ini akan mencoba membedah strategi Efren Plana dalam memerangi korupsi di tubuh BIR dan mengontekstualisasikan strategi tersebut ke dalam lanskap pemberantasan korupsi di Indonesia.
Bagaimana Efren Plana Memerangi Korupsi?
Pada awal 1970-an, BIR dianggap sebagai salah satu institusi paling korup di pemerintahan Filipina. Budaya korupsi di sana begitu telanjang dan tingkat kepatuhan pajak sangat rendah. Hakim Plana ketika diwawancarai seorang peneliti, mengatakan “Jika anda ingin melihat kumpulan mobil yang paling mahal, paling beragam dan paling mewah, datanglah ke halaman parkir kami”. Keadaan itu bukan hanya sekedar soal hidup mewah, melainkan suatu fenomena paradoks dimana pegawai pajak dengan gaji rendah mampu memiliki kendaraan mewah, tinggal di rumah-rumah elit dan gaya hidup high class ditengah kondisi negara berada dalam himpitan ekonomi. Modus operandinya sangat beragam, mulai dari “uang pelicin” untuk mempercepat proses administrasi, pemerasan terhadap wajib pajak, hingga kolusi di mana petugas pajak sengaja mengurangi kewajiban bayar pajak.
Ketika Efren Plana mengambil alih BIR, ia tidak memulai dengan asumsi naif bahwa pegawai negeri pada dasarnya baik dan hanya perlu “dibina”. Sebaliknya, ia menyadari bahwa korupsi adalah masalah kalkulasi antara keuntungan dan risiko. Ketika membenahi kondisi tersebut, Plana mengkonstruksikan 3 komponen utama sebagai strategi melawan korupsi yaitu mengevaluasi sistem kinerja di tubuh BIR, membangun jaringan intelijen serta menindak tegas semua pejabat korup.
Langkah pertama dilakukan Plana adalah merombak sistem kerja melalui manajemen sumber daya manusia. Dalam tradisi birokrasi yang korup, promosi dan mutasi sering kali menjadi komoditas dagang, atau “posisi yang kerap diperjualbelikan”. Plana memperkenalkan sistem evaluasi kinerja baru yang objektif. Tujuannya adalah untuk meningkatkan moral pejabat yang bersih dan memberikan orientasi positif saat memberikan pelayanan publik. Namun, poin terpenting disini adalah memutus rantai nepotisme dan kolusi. Ia menerapkan aturan anti-nepotisme yang ketat dengan melarang penunjukan kerabat pegawai BIR hingga derajat keenam dan memperketat kualifikasi untuk mengisi jabatan profesional tertentu. Ini merupakan upaya untuk mengubah organisasi, mengganti loyalis feodal dengan teknokrat profesional (Kita juga dapat menyebutnya sebagai sistem meritokrasi)
Komponen kedua, (mungkin yang paling kontroversial namun efektif) adalah penggunaan jaringan intelijen militer dan sipil untuk memantau pegawai pajak yang punya kebiasaan gaya hidup mewah. Plana menyadari bahwa ia tidak lagi bisa mengandalkan mekanisme internal BIR yang sudah terkompromi. Oleh karena itu, ia menempatkan orang-orang kepercayaannya dengan merekrut intelijen khusus untuk memantau kelompok-kempok yang sangat mencurigakan. Di bawah titahnya, agen-agen intelijen ini mengumpulkan bukti langsung dan tidak langsung terkait korupsi. Stretegi ini menyiratkan pesan yang sangat tegas bahwa “Anda sedang diawasi, dan kami tahu apa yang Anda lakukan”, apalagi ketidakpastian mengenai kapan di audit akan menciptakan efek psikologis yang kuat untuk menekan niat korupsi.
Langkah ketiga adalah mengambil tindakan tegas dengan melakukan pembersihan massal. Dalam waktu singkat, ia memecat 34 pejabat, 15 diminta mengundurkan diri dan 39 dipindahkan serta menurunkan jabatan 28 orang pejabat BIR. Di sisi lain Plana juga menggunakan instrumen kampanye mempermalukan. Ia Menyadari bahwa proses hukum pidana sering kali lambat dan bisa diintervensi, ia menggunakan sanksi administratif (pemecatan) yang dikombinasikan dengan publisitas media. Ia membocorkan detail kasus korupsi pejabat tinggi ke pers. Langkah ini efektif memberi efek jera bagi pelaku karena bagi orang Filipina, mencemarkan nama baik keluarga merupakan sebuah dosa berat. Di Filipina, reputasi keluarga adalah segalanya, serangan terhadap nama baik ini sering kali lebih menakutkan daripada penjara. Menurutnya, ini adalah bentuk deterrence (pencegahan) yang dirancang untuk mengubah kalkulasi risiko para koruptor secara instan.
Mengapa Strategi Plana Berhasil?
Untuk memahami efektivitas strategi Plana, kita perlu melihatnya melalui lensa teoritis yang dibahas dalam literatur ekonomi-politik. Plana menggunakan kerangka kerja model Prinsipal-Agen-Klien, yakni mengambil pendekatan ekonomi terhadap korupsi. Robert Klitgaard pun merumuskan korupsi dalam logika matematis dengan formula Korupsi=Diskresi+Monopoli-Akuntabilitas (K=D+M-A). Rumus ini mendeskripsikan suatu keadaan dimana perbuatan dapat dianggap korupsi jika kewenangan diskresioner (D) yang dimilikinya tidak terkontrol, kemudian ditambah dengan Monopoli (M) kewenangan tanpa pengawasan, tetapi disaat yang sama praktik tersebut tidak disertai pertanggungjawaban atau akuntabilitas (A). Dalam kerangka kerja model ini, Plana bertindak sebagai Prinsipal (pemberi mandat), pegawai pajak sebagai Agen, dan wajib pajak sebagai Klien. Melalui kerangka ini seorang Agen akan dinilai korupsi jika manfaat yang diperolehnya melampaui biaya yang dibutuhkan, demikian pula dengan Klien. Semantara tugas Prinsipal disini adalah menilai tindakan yang dilakukan oleh Agen dan Klien termasuk biaya dan manfaat yang diperolehnya.
Tindakan ini jika dilihat secara matematis melalui rumus korupsi Klitgaard, menunjukan bahwa Plana berhasil karena beberapa variabel kebijakan Anti-Korupsi yang dibuatnya. Pertama, ia mengurangi monopoli dan membatasi kewenangan diskresioner pejabat. Sebagaimana disinggung diawal, Plana berhasil merotasi pegawai secara berkala dan mengurangi kekuasaan absolut pejabat terhadap wajib pajak. Ia menyederhanakan peraturan pajak dengan mewajibkan pembayaran melalui bank (bukan tunai ke petugas) yang secara drastis mengurangi ruang negosiasi ilegal. Kedua, meningkatkan Akuntabilitas dengan menggunakan intelijen eksternal, Plana mengurangi asimetri informasi. Agen tidak lagi bisa menyembunyikan perilaku mereka selalu diawasi oleh jaringan intelijen yang ditugaskan oleh Plana. Ketiga, adalah dengan mengubah insentif dan sanksi terhadap pejabat BIR. Selain menerapkan sanksi tegas terhadap koruptor, ia juga memberikan insentif tambahan (reward) bagi pejabat yang secara produktif berhasil memerangi korupsi. Perubahan insentif ini menurutnya sangat penting untuk mengurangi ketertarikan pejabat terlibat dalam praktik ilegal.
Selain itu, ia juga menetapkan standar profesionalisme tinggi bagi pejabat BIR dengan merekrut lulusan terbaik dari universitas yang memiliki prestasi dan integritas tinggi. Upaya ini dilakukan untuk menghapus praktik nepotisme dengan melarang penunjukan kerabat dalam menjaring pejabat BIR hingga derajat keenam. Kabijakan yang ditawarkan Plana adalah dengan memilih Agen yang paling kompeten secara teknis dibidangnya. Kebijakan ini sebagai wujud dari sistem meritokrasi dalam pelayanan pemerintah yang mengganti loyalis, simpatisan dan partisan dengan teknokrat profesional.
Refleksi untuk Birokrasi Indonesia
Indonesia dan Filipina memiliki banyak kesamaan karakteristik, mulai dari kondisi geografis sebagai negara kepulauan, sejarah kolonial, budaya patron klien yang kuat serta tantangan birokrasi yang serupa. Oleh karena persamaan itu, barangkali strategi Plana dapat diteladani oleh para stakeholder di Indonesia baik KPK, Kejaksaan maupun di internal Kementrian Keuangan karena mengingat praktik korupsi secara sistemik masih sangat kuat. Di Indonesia sendiri punya riwayat kasus korupsi di internal Ditjen Pajak mulai dari kasus Gayus Tambunan hingga terbaru yang sedang diusut Kejaksaan Agung RI (Kejagung). Dalam kasus korupsi Gayus Tambunan terungkap ketika Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK) menemukan simpanan tidak wajar di rekeningnya mencapai Rp. 25 Milyar, padahal ia hanya pegawai golongan III-A yang bergaji Rp. 12,1 juta per bulan.
Kasus serupa juga menimpa eks pejabat Ditjen Pajak, Rafael Alun Trisambodo. Kasus itu berawal dari kebiasaan keluarga Rafael yang kerap memamerkan gaya hidup mewah di media sosial. Sikap flexing Rafael beserta keluarganya kemudian mendapat sorotan publik termasuk Sri Mulyani (Menteri Keuangan saat itu) mengenai adanya dugaan harta kekayaan tidak wajar. Setelah beberapa kali diaudit oleh KPK, Rafael akhirnya ditetapkan sebagai tersangka penerima gratifikasi selama 12 tahun mulai dari 2011 hingga 2023. Kemudian yang terbaru, saat ini Kejagung sedang mengusut praktik pegawai pajak yang diduga manipulasi dengan memperkecil kewajiban pembayaran pajak perusahaan termasuk pengurangan kewajiban pajak dengan cara tawar-menawar dan kesepakatan gelap dengan wajib pajak atau perusahaan. Sederet kasus ini menunjukkan bahwa mekanisme pengawasan internal di lembaga Indonesia masih memiliki celah terjadinya praktik korupsi.
Meskipun saat ini Indonesia sudah memiliki Whistleblowing System seperti Aparat Pengawas Intern Pemerintah (APIP) yang berfungsi sebagai instrumen pengendalian di internal pemerintahan namun efektivitasnya sering kali dipersoalkan. Sebab, hal ini dipengaruhi oleh kuatnya budaya sungkan (patuh terhadap atasan) serta risiko politisasi pengawasan yang kerap jadi alat. Merefleksi dari Hakim Plana, yang mengintegrasikan pengawasan eksternal dan intelijen, pengawasan internal oleh Inspektorat Jenderal (Itjen) sering kali terjebak dalam dilema struktural karena secara kelembagaan sifatnya subordinat dan bertanggungjawab langsung kepada pimpinan instansi sehingga menciptakan hambatan pada aspek independensi.
Jika Indonesia ingin serius memerangi korupsi dengan meneladani jejak Plana, maka adaptasi strategi harus dilakukan secara menyeluruh, bukan parsial. Penulis menilai barangkali elaborasi kebijakan berbasis strategi Plana yang dapat diterapkan dalam ekosistem birokrasi Indonesia:
- Institusionalisasi Intelijen Eksternal dalam Pengawasan Pajak dan Bea Cukai
Indonesia tidak bisa hanya mengandalkan Itjen Kemenkeu atau kepatuhan internal masing-masing direktorat. Perlu ada penguatan strategi dengan membentuk satuan tugas khusus (Satgas) yang melibatkan unsur di luar institusi target misalnya gabungan antara PPATK, unsur intelijen negara (BIN) dan auditor independen seperti BPK. Satgas ini harus memiliki pengaturan khusus untuk memburu ketidakwajaran aset. Artinya, jika Plana menggunakan intelijen militer untuk memata-matai pegawai pajak, Indonesia bisa menggunakan analisis big data dari PPATK untuk secara otomatis memberikan “bendera merah” pada pejabat dan keluarganya yang menunjukkan anomali, tanpa menunggu laporan masyarakat.
- Pembalikan Beban Pembuktian Secara Administratif
Salah satu kelemahan hukum korupsi di Indonesia adalah jaksa harus membuktikan uang itu hasil korupsi. Plana, dalam praktiknya, membalik beban itu secara administratif: “Anda punya harta mewah, gaji Anda sekian. Jelaskan dari mana asalnya. Jika tidak bisa menjelaskan, Anda dipecat karena ketidakjujuran.” Indonesia sangat membutuhkan pengesahan RUU Perampasan Aset dan pembuktian terbalik. Namun, sebelum UU itu disahkan, strategi administratif Plana bisa diterapkan dalam kode etik birokrasi. Kegagalan menjelaskan asal-usul kekayaan harus didefinisikan sebagai pelanggaran berat disiplin PNS dengan sanksi pemecatan, terlepas dari apakah unsur pidana korupsinya sudah terbukti atau belum.
- Rotasi dan Mutasi sebagai Instrumen Pencegahan Kolusi
Plana melakukan rotasi massal (198 pemeriksa pajak sekaligus) untuk mencegah pola hubungan personal antara wajib pajak dan petugas. Di Indonesia, praktik ini sudah ada namun sering kali terkendala atau menjadi ajang politisasi birokrasi. Rotasi harus dilakukan berbasis algoritma dan data, bukan keputusan subjektif pimpinan, untuk menghindari personalism. Misalnya, petugas yang menangani sektor rawan seperti pertambangan dan mineral tidak boleh berada di satu pos lebih dari 2 tahun.
- Sanksi Sosial dan Transparansi
Plana tidak segan mempublikasikan nama pejabat korup. Di Indonesia, sering kali ada wacana untuk tidak mempublikasikan tersangka sebelum vonis demi HAM. Namun, dalam konteks kejahatan luar biasa seperti korupsi, transparansi adalah senjata. Pemerintah harus memiliki basis data publik mengenai ASN yang dipecat karena masalah integritas, sehingga mereka tidak bisa “lompat” menjadi komisaris BUMN atau mencalonkan diri sebagai anggota legislatif atau eksekutif. Praktik daur ulang pejabat bermasalah semacam ini masih sering terjadi di Indonesia.
- Reformasi Budaya: Pendidikan dan Keteladanan
Di Indonesia, slogan “Berakhlak dan berintegritas” bagi pejabat harus diterjemahkan ke dalam tindakan nyata. Pemimpin lembaga tidak boleh hidup bermewah-mewahan. Kesederhanaan pimpinan adalah sinyal terkuat bagi bawahan. Pendidikan anti-korupsi tidak cukup dengan modul e-learning yang dikerjakan sambil lalu, tetapi harus menjadi bagian dari KPI (Key Performance Indicator) atasan. Jika bawahan korupsi, atasan harus ikut menanggung sanksi (tanggung renteng) karena gagal melakukan pembinaan, sebuah konsep yang memaksa atasan untuk benar-benar mengawasi bawahannya.
Berdasarkan jejak kepemimpinan Efren Plana di Filipina mengajarkan kita bahwa korupsi yang sistemik dan membudaya bukanlah takdir yang tidak bisa diubah. Ia bisa dilawan, bukan dengan himbauan moral semata, tetapi dengan desain sistem yang memanipulasi insentif dan risiko. Plana berhasil karena ia “mengubah aturan main” bagi para agen birokrasi. Ia membuat korupsi menjadi aktivitas yang berisiko sangat tinggi dengan keuntungan yang tidak pasti. Bagi Indonesia, pelajaran dari Plana adalah peringatan keras bahwa reformasi birokrasi yang hanya berfokus pada kenaikan tunjangan kinerja (remunerasi) tanpa disertai mekanisme pengawasan eksternal yang ketat dan penindakan yang mematikan karir, adalah sia-sia. Remunerasi tinggi tanpa ancaman hukuman yang nyata hanya akan menjadi modal tambahan bagi birokrat korup untuk memperluas jaringan mereka.
Indonesia harus berani mengambil langkah tidak populer: memecat benalu birokrasi tanpa kompromi, menggunakan data intelijen untuk menelanjangi kekayaan tak wajar, dan memastikan bahwa tidak ada tempat bersembunyi bagi mereka yang mengkhianati amanat publik. Hanya dengan keberanian politik selevel itulah, Indonesia bisa berharap keluar dari jebakan korupsi yang selama ini mengakar.
Penulis : Murad Fadirah, S.H. (Mahasiswa Magister Ilmu Hukum, Universitas Brawijaya)
Editor : Redaksi Narasio
