Penggusuran Lahan Mandalika: Dari Rezim Otoriter ke Legitimasi Hukum

Penggusuran lahan di Kuta Mandalika, Pulau Lombok, telah berlangsung dalam periode waktu yang panjang, membentang dari tahun 1991 hingga 2021. Ironisnya, proyek yang dimulai di bawah rezim Orde Baru (Soeharto) yang otoriter, justru dilanjutkan dan disempurnakan oleh rezim yang dipilih secara demokratis.

Kontradiksi ini terlihat jelas: sebagian petani dan nelayan Kuta yang gigih mempertahankan tanahnya meski menghadapi intimidasi pada rezim otoriter, akhirnya memilih untuk ‘kompromi’ di era post-Soeharto. Mereka mengubah arah perjuangan, dari mempertahankan tanah menjadi tuntutan ganti rugi yang layak. Situasi ini terjadi di saat negara memiliki lembaga pengawas independen seperti Komnas HAM dan Ombudsman.

Penggusuran yang bersembunyi di balik legitimasi hukum dan mengatasnamakan kepentingan umum memang terlihat lebih halus dibanding kekerasan semata. Namun, cara legalitas ini tidak sepenuhnya dapat menghilangkan unsur kekerasan yang terselubung. Terlebih lagi, di era digital yang semakin terbuka, penggunaan alasan kepentingan umum justru dapat menjadi bumerang bagi pihak pemerintah, perusahaan, dan investor. Apabila penggusuran lahan masih berlanjut, besar kemungkinannya akan mengundang sorotan internasional.

Dampak Regulasi: KEK dan Super Prioritas

Kejar Target, Super Prioritas

Meskipun pandemi COVID-19 meluas, pihak perusahaan tetap berpegang pada keharusan melakukan “land clearing”. Alasannya adalah dikejar target jadwal penyelesaian pembangunan sirkuit balap MotoGP. Pada bulan April 2021, Dorna Sports selaku penyelenggara MotoGP mengecek kesiapan sirkuit. Mandalika memang telah ditetapkan sebagai tuan rumah balap MotoGP 2022.

Kuta Mandalika, Lombok, dipromosikan sebagai sirkuit jalan raya pertama di dunia yang menawarkan konsep pemandangan indah, dikelilingi hamparan perbukitan, lagoon, dan pantai. Sirkuit MotoGP ini memiliki panjang lintasan 4,31 kilometer dengan 17 tikungan. Nantinya, akan tersedia area paddock hingga 40, lebih dari 50.000 kapasitas tempat duduk Grand Stand, serta 138.000 area berdiri.

Di balik rencana kemewahan perhelatan MotoGP, terdapat ketidaksadaran sebagian penduduk lokal Kuta Mandalika bahwa desa terpencil tempat mereka lahir kini terhubung dengan pusat-pusat global seperti Beijing, Madrid, Paris, London, dan New York. Penduduk lokal hanya diinformasikan bahwa mereka harus segera pindah untuk memberi ruang bagi sirkuit balap dan hotel mewah, yang konon akan membawa kesejahteraan.

Narasi ini diperkuat oleh para pejabat, dari Presiden, Menteri, Gubernur, Bupati, Camat, hingga kepala desa. Mereka secara seragam menyatakan bahwa pembangunan sirkuit balap MotoGP sebagai ikon pariwisata Lombok semata-mata bertujuan meningkatkan kesejahteraan warga sekitar kawasan dan menggerakkan ekonomi daerah.

Semangat pembangunan ini sejalan dengan konsep ‘the will to improve’ yang diulas Tania Murray Li dalam konteks penggusuran lahan: “They desire to make the world better than it is. Their methods are subtle. If they resort to violence, it is in the name of a higher good—the population at large, the survival of species, the stimulation of growth”. Dalam konteks kasus Kuta Mandalika, penggusuran lahan diprioritaskan untuk industri pariwisata. Hal ini mengindikasikan bahwa industri pariwisata telah menjadi primadona, seolah menggantikan kegagalan Indonesia sebagai negara agraris dan industri manufaktur.

Pemerintah Indonesia mempromosikan pariwisata sebagai mesin pertumbuhan ekonomi dan mengidentifikasi potensi wilayah Mandalika untuk menjadi “destinasi pariwisata kelas dunia”. Berdasarkan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2015-2019, pemerintah memperkenalkan berbagai langkah untuk mempromosikan pariwisata. Kawasan Mandalika kemudian ditetapkan sebagai salah satu dari 10 “Kawasan Strategis Pariwisata Nasional”. Kawasan ini mulai beroperasi sebagai Kawasan Ekonomi Khusus (KEK) pada tahun 2017, dan sejak itu infrastruktur seperti jalan, taman, sirkuit, dan hotel dibangun secara besar-besaran dan intensif.

Untuk menyediakan lahan dalam skala luas, pemerintah menggunakan instrumen hukum. Misalnya, dengan terlebih dahulu mengeluarkan peraturan yang menetapkan sebuah wilayah sebagai Kawasan Ekonomi Khusus. Setelah lokasi ditetapkan sebagai KEK, kawasan tersebut otomatis menjadi super prioritas nasional, memungkinkan pemerintah menggunakan kewenangannya untuk melakukan pengadaan tanah atas nama kepentingan umum.

Pergeseran Pola Kekerasan: Dari Otoriter ke “Demokratis”

Penggusuran Lahan, Rezim Otoriter Hingga Rezim “Demokratis”

Awalnya, petani Kuta dan sekitarnya menanam tanaman palawija dan padi gogo rancah yang tadah hujan. Kemudian, Dinas Perikanan Lombok Tengah memperkenalkan budidaya rumput laut pada tahun 1990. PT Rajawali, perusahaan milik anak Presiden Soeharto, menggandeng Pemerintah Provinsi Nusa Tenggara Barat melalui perjanjian kerja sama tanggal 3 Mei 1989. Secara resmi, PT Rajawali mulai melaksanakan pembebasan lahan pada 11 November 1991.

Dalam praktiknya di lapangan, perusahaan menyebar para calo untuk membeli lahan petani. Saat pembebasan, tidak ada platform harga tanah yang resmi, sehingga terjadi manipulasi harga yang bervariasi antara Rp10.000 hingga Rp350.000 per are.

Sejak saat itu, sekitar 1.500-an petani dipaksa menjual tanah mereka. Perusahaan juga melarang petani menanam rumput laut di area pantai, dengan alasan mengganggu pariwisata. Untuk memuluskan pembebasan tanah, PT Rajawali bekerja sama dengan Pemda mengerahkan tentara dan polisi untuk mengintimidasi warga.

Aparat dan kepala desa mendatangi rumah penduduk. Mereka menjelaskan bahwa petani tidak memiliki bukti kepemilikan tanah yang cukup, dan mengancam bahwa tanah akan diambil paksa tanpa dibayar jika tidak segera dijual. Mereka bahkan mencatut nama Presiden Soeharto sebagai upaya intimidasi. Di bawah tekanan, sebagian warga yang ketakutan akhirnya menjual sebagian tanahnya. Mereka memilih menjual sebagian karena merasa sulit melepaskan ikatan dari lahan yang dibuka dengan susah payah, berharap masih bisa tinggal di kampung halaman.

Umumnya, petani Kuta pemilik tanah buta huruf dan tidak memahami seluk-beluk jual beli tanah. Juru bayar perusahaan membayar uang muka untuk sebagian lahan, dan pada saat pembayaran petani diminta menyerahkan alat bukti hak. Pemilik lahan hanya disuruh mengecap jempol surat pada waktu menerima uang, dan salinan surat tersebut tidak diberikan. Dokumen-dokumen tanah pemilik lahan diambil oleh PT. LTDC, yang di kemudian hari menimbulkan masalah. Hal ini karena dokumen tersebut tercatat dalam Akta Pelepasan Hak Atas Tanah bahwa pemilik lahan telah menjual seluruh lahan berdasarkan alat bukti yang diserahkan.

Sebagian petani lain menolak untuk menjual tanahnya. Menurut pengalaman, mereka yang menolak pembebasan lahan harus menghadapi berbagai intimidasi fisik, termasuk pembakaran, pembongkaran rumah, dan perampokan. Sejumlah petani seperti Amaq Sukril, Amaq Semin, Inak Sita, dan Amaq Jati dituduh melakukan penggregahan tanah dan perusakan tanda perusahaan. Amaq Sukril, misalnya, merusak tanda perusahaan karena ditancapkan di depan pintu rumahnya. Ia kemudian ditangkap dan dipidana dengan tuduhan perusakan barang.

Hal unik lainnya, menurut sejumlah warga, adalah setiap kali warga melakukan protes atau demonstrasi menolak pembebasan tanah, keesokan harinya mereka mengaku kehilangan sepeda motor, sapi, atau peralatan kerja secara bersamaan. Misalnya, Sibawai, seorang tukang kayu, kehilangan semua peralatan untuk membuat mebel. Amaq Bengkok, tetangga Sibawai, kehilangan enam ekor sapi, dan Amaq Ladi kehilangan sepeda motor.

Babak Baru Pasca Reformasi

Tahun 1997-1998 terjadi krisis moneter dan Presiden Soeharto dijatuhkan. PT. LTDC—yang asetnya diperhitungkan sebagai bagian dari Grup Rajawali—akhirnya diambil alih oleh BPPN (Badan Penyangga Perbankan Nasional) karena kredit macet sebesar Rp1,3 triliun.

Pada 2008, investor dari Dubai, Emaar Properties, tertarik menanamkan modal di kawasan Kuta Mandalika. Emaar membuat MoU dengan pemerintah dan berencana menginvestasikan Rp21 triliun. Namun, Emaar membatalkan investasinya setelah mengetahui bahwa persoalan pembebasan lahan belum sepenuhnya selesai.

Lahan Kuta Mandalika, yang merupakan eks agunan kredit macet di BPPN, diserahkan pemerintah kepada Badan Usaha Milik Negara BTDC (Bali Tourism Development Corporation). BTDC kemudian berubah nama menjadi ITDC (Indonesia Tourism Development Corporation). ITDC mengusulkan pembentukan Kawasan Ekonomi Khusus Mandalika. Usulan disetujui, dan pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 52 Tahun 2014 untuk menjadikannya Kawasan Ekonomi Khusus Pariwisata dengan luas area sebesar 1.035,67 hektare.

Penetapan KEK ini berjalan paralel dengan pembangunan sirkuit balap MotoGP. Pihak pemerintah “merasionalkan” pembangunan sirkuit ini berhubungan dengan kepentingan umum karena dibangun di KEK. Jika suatu kawasan sudah ditetapkan sebagai KEK, maka kawasan itu menjadi prioritas pembangunan nasional, dan penggunaan aparat negara untuk pembebasan lahan menjadi legal.

Gubernur Nusa Tenggara Barat mengeluarkan Surat Keputusan Pembentukan Tim Teknis Percepatan Penyelesaian Masalah Tanah Di Mandalika. Anggota tim teknis terdiri dari unsur Kepolisian, Kejaksaan, Badan Pertanahan Nasional, dan Pemerintah Daerah. Ironisnya, dalam SK Gubernur, Tim Teknis yang seharusnya dibiayai APBD, malah dibiayai oleh pihak perusahaan (ITDC) yang notabene sedang bersengketa dan memiliki kepentingan langsung.

Hukum sebagai Alat Legitimasi Kekuasaan

Hukum, Pantulan Kepentingan Yang Berkuasa

Warga melapor ke Komnas HAM, yang kemudian merekomendasikan para pihak untuk mediasi. ITDC menyatakan akan mematuhi rekomendasi Komnas HAM untuk berdialog dengan warga. Namun, saat mediasi, yang berhadapan dengan masyarakat bukanlah pihak ITDC, melainkan unsur polisi, BPN, jaksa, pengacara, dan akademisi yang aktif berperan.

Seorang perwira polisi senior sebagai mediator memulai pidato, mengulang kembali narasi para pejabat sebelumnya: tujuan pembangunan sirkuit MotoGP adalah ikon pariwisata Lombok yang semata-mata untuk meningkatkan kesejahteraan warga setempat dan menggerakkan pertumbuhan ekonomi daerah. Dua perwira polisi yang lebih muda kemudian mempresentasikan data yang menguatkan posisi hukum ITDC.

Kepala Badan Pertanahan Lombok Tengah dan Seksi Sengketa BPN Lombok Tengah memperkuat bukti hak ITDC berdasarkan dokumen pertanahan. Pihak BPN menunjukkan bukti bahwa warga telah menandatangani Akta Pelepasan Hak Atas Tanah. Sementara Jaksa Pengacara Negara memperkuat argumentasi hukum dan menyatakan siap mendampingi ITDC di pengadilan jika dialog dan adu data dengan warga buntu.

Di sisi masyarakat, ada yang didampingi pengacara, namun sebagian besar tidak mampu membayar. Masyarakat umumnya tidak mempunyai sertifikat hak milik. Mereka mengajukan bukti-bukti non formal seperti adanya kuburan, tanaman-tanaman tertentu (seperti kelapa yang sengaja ditanam), bekas penggembalaan ternak, atau batas-batas alam.

Di ujung perdebatan dan adu data, sejumlah akademisi hukum memberikan argumentasi yang menegaskan bahwa ITDC berada dalam posisi yang benar dari perspektif hukum. Setelah rangkaian proses tersebut, perjuangan warga Kuta bukan lagi mempertahankan tanah, melainkan menuntut agar mendapat ganti rugi yang layak. Mereka pun akhirnya menyatakan tidak menolak pembangunan sirkuit, dengan alasan proyek tersebut untuk kepentingan umum.

Kepentingan Umum: Dalih Komersial yang Dilegalkan

Alasan Kepentingan Umum

Apa yang disebut kepentingan umum, dalam kenyataannya berfungsi mengamankan kepentingan para investor atau pengusaha yang ingin berinvestasi pada proyek pembangunan. Proyek tersebut, yang sebetulnya masuk kategori komersial atau untuk mendapatkan keuntungan bagi pihak tertentu, justru diangkat dengan mengatasnamakan Pembangunan untuk Kepentingan Umum.

Karena alasan kepentingan umum ini mendapat legitimasi hukum dan selalu disampaikan secara persuasif, sirkuit MotoGP yang jelas-jelas merupakan kepentingan komersial secara perlahan tidak lagi dipertanyakan ketika ditetapkan sebagai kepentingan umum.

Atas alasan demi kepentingan umum, maka pemilik lahan harus melepaskan hak atas tanahnya. Jika pemilik tanah tidak setuju dengan jumlah ganti rugi yang ditetapkan appraisal, mereka dapat menggugat ke pengadilan. Namun, setelah hakim pengadilan memutus dan warga masih berkeberatan dengan jumlah ganti rugi, berlaku Pasal 43 Undang-Undang (UU) No. 2 Tahun 2020 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan. Berdasarkan pasal ini, uang ganti rugi diitipkan di pengadilan, dan seketika itu hak atas tanah warga menjadi hapus.

Kondisi petani Kuta Mandalika semakin sulit mempertahankan tanahnya setelah kawasan mereka ditetapkan sebagai KEK Mandalika. Terlebih lagi, dengan lahirnya UU No. 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja. Terdapat semacam ‘big scenario’ yang memberikan ‘red carpet’ bagi kelompok investor.

Sorotan Internasional

Di luar dugaan, kasus penggusuran lahan di Kuta Mandalika sampai ke Jenewa dan menjadi perhatian serius Perserikatan Bangsa Bangsa (PBB). Pelapor khusus PBB untuk Kemiskinan Ekstrem dan Hak Asasi Manusia (HAM) bersurat secara terbuka kepada Pemerintah Indonesia, ITDC, dan AIIB.

Dalam suratnya, Pelapor Khusus PBB tersebut menilai bahwa megaproyek yang dibangun dan dikelola oleh ITDC dengan cara menggusur dan merampas tanah masyarakat setempat itu melanggar HAM. Sejumlah penduduk lokal bahkan mengaku pernah berkomunikasi dengan Pelapor Khusus PBB via Zoom. Masyarakat Kuta yang kelihatan lemah dan tidak berdaya, ternyata bukanlah objek yang pasif.

Efek surat Pelapor Khusus PBB tersebut membuat pemerintah Indonesia menurunkan empat kementerian secara bersamaan ke Kuta Mandalika. Tim yang terdiri dari Kementerian Koordinator Bidang Kemaritiman dan Investasi (Kemenko Marves), Kementerian Luar Negeri (Kemlu), Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia (Kemenkumham), dan Kementerian Pariwisata dan Ekonomi Kreatif (Kemenparekraf) mengadakan rapat dengan ITDC.

Selain membantah terjadi pelanggaran HAM, ITDC mengekspos beberapa warga yang mendapat ganti rugi miliaran rupiah di hadapan utusan empat kementerian. Utusan khusus Kemenko Marves menemui warga yang masih bertahan di area sirkuit. Sementara itu, investor juga menurunkan tim peneliti untuk melakukan observasi dan mewawancarai penduduk lokal. Tujuannya adalah memastikan ada atau tidaknya pelanggaran HAM terkait dengan surat Pelapor Khusus PBB tersebut.

Peneliti ‘investor’ menemukan warga yang tinggal dengan tenda bertuliskan BNPB (Badan Nasional Penanggulangan Bencana) –sebagaimana para pengungsi korban bencana alam– tidak jauh dari area ITDC. Mereka tinggal di tenda karena rumahnya digusur tiga hari menjelang kedatangan Tim Dorna yang mengecek pembangunan sirkuit pada tanggal 7 April 2021.

Jika sebelumnya investor sangat antusias menanamkan modalnya, pasca surat Pelapor Khusus PBB, beberapa investor dikabarkan melakukan evaluasi. Alasannya adalah pertimbangan bisnis jangka panjang; di era digital yang semakin terbuka, isu pelanggaran HAM menjadi sensitif bagi investor.

Negara sebagai Makelar Tanah

Penggusuran lahan disebabkan oleh ‘accumulation by dispossession’, yang melibatkan setidaknya dua aktor: aktor bisnis yang memerlukan lahan luas dan pemerintah yang mempunyai kekuasaan dan kewenangan pengadaan tanah untuk kepentingan umum.

Dalam konteks negara hukum, hanya negara yang secara hukum mempunyai kewenangan membebaskan tanah. Namun, dalam kasus Kuta Mandalika, negara juga berbisnis karena ITDC merupakan Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Penggusuran lahan oleh negara menjadi sempurna karena negara bertindak sebagai regulator, penegak hukum, eksekutor, dan sekaligus pemain bisnis melalui BUMN-nya. Dalam kasus ini, sulit dibedakan kapan negara bertindak mewakili kepentingan umum dan kapan mengejar keuntungan bisnis.

Negara sepintas terlihat sebagai pemain utama. Apabila dicermati lebih dalam, negara tidak ubahnya hanya sebagai makelar tanah. Negara membebaskan tanah, lalu ITDC menawarkan tanah tersebut kepada investor untuk membangun sarana pariwisata. ITDC mengklaim telah mengantongi komitmen investasi senilai Rp23 triliun dari pengembangan KEK Mandalika. Komitmen investasi tersebut meliputi pembangunan sirkuit balap MotoGP, hotel, hingga kluster sport & entertainment. Negara kemudian menerbitkan Hak Guna Bangunan bagi investor di atas Hak Pengelolaan Lahan (HPL) yang dimiliki ITDC.

Sebagaimana dalam pengalaman proses akumulasi tanah lain di Indonesia, negara tidak sendirian, melainkan dibiayai oleh lembaga keuangan internasional seperti International Monetary Fund (IMF), World Bank (Bank Dunia), dan AIIB (Asian Infrastructure Investment Bank). Dalam konteks Kuta Mandalika, AIIB menyetujui pinjaman sebesar US$248,4 juta kepada ITDC pada Desember 2018.